【治超】回顾我国近29年的治超历史
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综合：《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》解读 交通运输部公路局局长 吴德金 中国交通报 路政之家
前言：白庙南综合检查站位于河北省与北京市交界处，北京市交通委路政局通州公路分局路政大队派驻执法人员，与公安、交管等6家单位在此开展联合执法检查。据通州公路分局路政大队大队长梁宇介绍，多年来，通州的治超采取固定、流动两种方式，固定治超检查站多采用联合执法。
通州的两种治超方式，是我国绝大多数地区超限超载治理模式的一个缩影。
2016年，我国延续多年的传统治超模式迎来了新的转变契机。
强制性国家标准《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589－2016）、交通运输部等五部门《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通运输部令2016年第62号）的相继发布，跟我们带来了新的契机。
随着经济社会的快速发展，传统治超模式已无法适应新的形势要求。新标准、新法规将引领全国治超工作迈入新的时期，困扰科学治超、长效治超的一系列难题有望逐步解决。
溯源 经济转轨期双超凸显
在上世纪80年代，我国公路超限超载现象并不多见。上世纪90年代是一道分水岭，我国的计划经济逐步向市场经济转轨，快速发展的经济和大规模的基础设施建设需要密集的交通运输加以保障。然而，货运市场开放了，管理制度却未同步跟进。当时，我国的综合运输发展缓慢，运输结构不尽合理，一些地区大量的煤炭、矿石等高密度、低附加值物资主要依靠公路来运输。在这种情况下，公路货运车辆超限超载问题日渐突出。
除此之外，超限超载的深层次原因，还在于利益驱动。有些车主为增加收入，希望多拉货；部分汽车生产和改装企业为扩大市场份额，会根据用户需要违法生产或改装车辆；有些货源企业为促销保销，也很少履行对货物装载情况的监管职责。目前，我国营运货车有1500多万辆，运力过剩，导致局部地区的部分运输经营户通过竞相压价来承揽货源，再以超限超载来获取利润，造成了“超限超载—压价竞争—再超限超载”的恶性循环。
超限超载，破坏的不仅是正常的道路运输市场秩序，还有公路、桥梁等基础设施。交通运输部规划研究院信息所信息工程室主任马永庆告诉记者，据测算，车辆超限超载30%，公路养护费用就要增加200%；车主和驾驶员超限超载每盈利1元，就会造成公路损坏损失300元；按照国际公认的轴载换算方法，超限100%的货车作用1次对公路路面的破坏，相当于标准轴载作用16次产生的破坏，严重影响了路面寿命。全国公路因此每年平均压垮桥梁4.5座，因超限超载增加的公路基础设施养护维修投入每年平均超过300亿元。
严重超限超载，对运输车辆自身的损害也是显而易见的。交通运输部公路科学研究院在专题报告《公路货运车辆超限超载运输治理工程关键技术研究（车辆部分）》中，针对超限超载给车辆性能及驾驶员造成的影响进行了详细阐述。
该院高工董金松告诉记者，超限超载会使车辆使用寿命、制动性能和动力性下降，降低车辆的综合性能，威胁行车安全。超限超载还会导致车辆加速性能明显降低，加上车体大，极易影响后车通行，造成交通阻塞，大大降低了公路的通行效率。
治理 从独立作战到联动长效
据统计，目前我国公路货运车辆占机动车总数的8%左右，但因货车超限引发的道路交通事故约占交通事故总数的28%左右。2004年年初，全国80%以上的货运车辆为违法超限超载车辆，约50%的群死群伤重特大道路交通事故与违法超限超载有关。
面对如此严峻的形势，多年来，从国家层面到地方政府，我国的公路治超工作一直在探索中砥砺前行。
1988年1月1日，《中华人民共和国公路管理条例》正式施行。其中第二十八条规定，“未经公路主管部门批准……超过桥梁限载标准的车辆、物件不得过桥。”据此，各地的公路路政管理部门开始了治理超限工作。
1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式施行。其中第四十九条规定，“在公路上行驶的车辆的轴载质量应当符合公路工程技术标准要求。”第五十条亦规定，“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。”从而，将治超工作从国家法律层面予以固化。
在总结各地实践经验的基础上，2000年，原交通部颁布了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，各地公路管理机构据此开展了车辆超限运输治理工作。与此同时，公安交管部门也依据《道路交通安全法》等有关法律和法规开展超载专项整治。
但由于相关部门各自单独作战，制度也不够健全完善，所以2004年之前的治超工作整体成效并不理想，超限超载问题不断出现反弹和蔓延。
记者了解到，全国统一的治超行动开始于2004年。
根据国务院的有关部署，2004年4月，原交通部、公安部、国家发展改革委等七部委联合印发了《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》，在全国集中组织开展治理车辆超限超载工作，成立全国治超工作领导小组。各省（区、市）也相应成了治超工作领导机构，把治超工作列入政府重点工作范围。
2011年3月，国务院颁布了《公路安全保护条例》，进一步规范了治超的法规和政策依据。据此，各地结合工作实践，分别以地方性法规或者省级人民政府令的形式，颁布了一系列关于治超的地方性法规制度，为推进依法治超、长效治超奠定了法律基础。
经过三年集中治理、三年构建长效机制，全国货车严重超限超载的蔓延势头得到有效遏制，并逐步完善形成了以山西省等为代表的治超管理新模式。
“十二五”期，全国治超工作转入长效治理阶段。各地区各有关部门认真贯彻落实《公路法》《道路交通安全法》《公路安全保护条例》等相关法律法规及国务院的决策部署，按照“依法严管、标本兼治、立足源头、长效治理”的原则，坚持全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动，深入推进治超工作。
难题 长效治超又遇“关卡”
经过十多年的不懈努力，目前，全国干线公路车辆违法超限超载现象得到有效遏制，平均超限超载率已由集中治超前的80%以上下降到5%左右，北京、山西、陕西等地持续控制在1%以下；货运车辆道路交通安全事故明显下降；干线公路网的路况水平和公路通行效率均显著提升；车辆“大吨小标”问题基本解决；公路货运市场价格持续下降的问题初步解决，合法运输企业效益明显提高。治超工作有效保障了道路运输安全有序，保障了国民经济平稳发展。
在取得明显的阶段性治理成果的同时，我们不能忽视的是，全国治超工作中还存在一些较为突出的问题——对治超工作的认识不统一。部分公众对违法超限超载的危害性理解仍然不深，普遍存在着“不超不赚钱”的片面认识。
治超工作进展还不平衡。一些地区的治超工作力度明显减弱，部门执法合力有所下降，导致违法超限超载现象出现反弹。
治超执法手段较为单一。对超限超载行为处罚力度不够，且没有建立有效的后续责任追究机制，对车辆改装、货物源头等利益相关方处罚追责力度不够。
行政执法方式比较落后。长期以来，我国的公路治超主要采用固定治超、流动治超“围追堵截”方式，随着路网密度增加治超设施却没有太大变化，超限超载车辆绕行逃逸路线增多，路面监管覆盖范围明显不足。
部分地区执法自由裁量权没有统一。个别地区出现“人情执法”“选择性执法”“以罚代管”等行为。
《意见》确立了“严格落实地方政府主体责任，综合运用法律、行政、经济、技术等手段，加强对货车生产、改装、销售和道路货物运输的全过程监管”的治超总体思路，提出了“基本杜绝货车非法改装现象，基本消除高速公路和国省干线公路超限超载，农村公路超限超载得到有效遏制，初步建立法规完备、权责清晰、运行顺畅、执行有力、科学长效的治超工作体系”的治超工作目标。
1、统一超限超载执法标准
长期以来，交通运输部门负责依据车辆轴荷和路桥承载能力进行超限管理，公安部门负责按照行驶证标注载质量进行超载管理。此外，2004年国家出台强制性标准《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2004），提出了车辆生产标准。但是在实际执行中，各部门依旧按照各自标准执行，造成超限与超载标准不统一、车辆管理与车辆生产标准不统一等问题，群众反映强烈。此次《意见》中有一个重大突破，就是结合新修订的《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2016），统一了车辆超限超载执法认定标准，将六轴及以上车辆重量限值由55吨统一调为49吨，实现了车辆管理与生产标准相统一，交通运输部门与公安部门执法标准相统一。
2、狠抓车辆生产改装和货运装载两个源头治超
治超工作是一场难度极大的攻坚战，超限超载的深层次原因尚未完全消除，特别是货车非法改装、货运源头违法装载等现象仍然较为严重，给路面执法带来了巨大压力。控制不住源头，仅靠路面执法，无法从根本上治理违法超限超载。《意见》针对与超限超载相关的车辆生产、改装、销售、注册、市场准入、检验、使用和路面检查执法等全过程、各环节，逐一落实了责任主体，明确了措施手段，提出了具体要求，将治超关口前移，从源头遏制非法超限超载行为，使治超工作由被动防守变主动出击。
一是狠抓车辆生产和改装源头监管。重点组织开展货车生产改装、销售企业及产品集中清理，严格追究法律责任；健全完善车辆生产监管制度，规范机动车产品许可与认证、特殊车辆出厂检验、委托改装、产品一致性评价、违规生产责任追究等行为；加强汽车维修市场监管，依法查处非法经营、无证经营、超范围经营、违法拼装改装和承修报废车等违法行为；加强货车登记和检验，对不符合标准、与产品公告不一致的车辆，不得予以注册登记，对检验不合格的车辆，不得出具检验合格报告；加强营运车辆准入管理和综合性能检测，对不符合相关标准规定的车辆，不得允许进入道路运输市场；加强道路查纠，发现非法改装的，责令恢复原状并依法处罚。
二是狠抓货物装载源头监管。重点加强矿山、水泥厂、港口、物流园区等货物集散地排查，确定重点货运源头单位，报地方政府批准后向社会公布；引导货运源头单位安装使用称重设备，采取执法人员驻点、巡查、视频监控等方式，加强重点货运源头单位货物装载工作的监管，从源头杜绝超限超载车辆上路行驶；清理取缔公路沿线的非法煤场、砂石料场及其他货物分装站场，杜绝货车中途加载。
3、构建路面联合执法协作机制
路面执法是治理违法超限超载的最后一道屏障，也是一道不能被突破的底线，必须强力推进。
但一直以来，部分地区路面执法中仍存在一些薄弱环节，如路面监控网络不完善、路警联合机制不健全、执法手段较单一等，一定程度上影响了治理成效。围绕这些薄弱环节和困难问题，《意见》有针对性地提出了解决方案和措施，着力通过完善监控网络、强化处罚措施等，使路面执法真正发挥好防火墙的作用。
一是完善道路监控网络。目前治超工作出现新动向，大量违法超限超载车辆为躲避检查，由高速公路转向普通国省干线乃至农村公路行驶，对公路造成极大破坏。为此，亟需针对三大路网特点，进一步完善监控网络。对于普通国省干线公路，主要结合公路网发展变化等情况，调整优化现有的公路超限检测站点布局，加大执法检查力度。对于农村公路，主要指导完善限宽限高保护设施，防止重车驶入。对于高速公路，主要实行高速公路入口检测管理，禁止超限超载车辆进入高速公路行驶。同时鼓励探索安装技术监测设备，研判超限超载多发高发的点段，开展针对性查纠，加强非现场监管。
二是加强路面联合执法。健全完善路警联合执法协作机制，以超限检测站点为依托，开展联合执法，并推动联合执法常态化。对经检测确认超限超载的车辆，由公路管理机构监督消除违法行为；公安交通管理部门依据公路管理机构开具的称重和卸载单，依法进行处罚、记分后放行。对堵塞交通、强行冲卡、暴力抗法、破坏相关设施设备等违法行为，由公安机关依法及时处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是严格实施“一超四罚”。建立健全车辆注册登记、市场准入和路面执法等相关信息的共享机制。各地公安交通管理部门和公路管理机构在执法中发现超限超载车辆，除依法责令卸载并处罚外，将有关信息抄送道路运输管理机构，由道路运输管理机构按照《公路安全保护条例》的规定，对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆和货运车辆驾驶人、1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的运输企业实施处罚，并对货运场所经营者依法实施处罚。对因超限超载发生事故，致人伤亡或者造成公路桥梁垮塌等公私财产遭受重大损失，构成犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任。
4、强化大件运输许可便民服务
根据法律法规规定，对于运载发电设备、大型构件等不可解体物品的车辆（简称大件运输车辆），经交通运输部门许可同意，采取必要的措施后，可按照指定的路线、时间、速度行驶公路。
在大件运输许可管理工作实践中，一定程度上存在着程序繁琐、办理时间较长等问题，特别是跨省大件运输问题更加突出。为更好地提供许可便民服务，在《意见》确立的治超框架下，交通运输部修订了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，着重从简政放权、优化流程、规范管理、以人为本等方面，对大件运输许可管理进行系统规定，提供多种便民服务措施。如实行大件运输许可等级管理，在申请材料、程序要求、办理时限上予以区别对待，进一步提高许可效率；指导各地建立超限运输许可管理平台，为公众提供网上提交申请、实时查询办理进度、网上打印通行证等便民服务；建立跨省许可联合审批机制，对跨省大件运输申请，由起运地统一受理和发证、沿线联合审批负责，实现一证通行全国，目前交通运输部正在组织部分省（区、市）开展跨省大件运输联合审批试点工作。
5、联合加强道路运输信用管理
治理超限超载是一项复杂的系统工程，必须运用法律、行政、经济、技术等手段进行综合治理。受到现行法律法规制约，往往对违法超限超载采取行政处罚为主的管理手段，缺乏威慑力。结合国家正在推进的信用体系建设，着力加强治超信用管理，以守信激励和失信约束为奖惩机制，提高行业的诚信意识和信用水平。为超限超载行为建立信用记录，将运输企业的相关信息通过国家企业信用信息公示系统进行公示，并纳入国家统一的信用信息交换平台和“信用中国”网站，推动其实现有机对接和信息共享。在政府采购、工程招投标等工作中，将信用信息作为重要考量因素，对列入严重失信“黑名单”的道路运输企业和驾驶人，依法予以限制或者禁入。探索实行超限超载车辆保险费率上浮制度。
6、开展三个专项行动
《意见》是在总结2004年以来全国治超工作实践经验教训的基础上研究起草的，其内容是对《国务院办公厅关于加强车辆超限超载治理工作的通知》（国办发﹝2005﹞30号）等现行规范性文件的继承和发展，体现了新时期深入推进治超工作的要求，以及综合施策、精准发力的治超理念。
为确保《意见》实施效果，近期将重点开展三个专项行动。一是由工业和信息化部会同有关部委开展为期一年的整治货车非法改装专项行动，通过加强车辆生产、销售、改装、登记检验、使用等环节监管，从车辆生产源头严厉打击违法行为，推动形成健康合法的市场秩序。二是由交通运输部会同公安部开展为期一年的整治公路货车违法超限超载行为专项行动，全面推进路警联合执法，按照调整后的超限超载认定标准，统一认定违法行为，严厉打击超限超载车辆上路行驶违法行为。三是由交通运输部会同有关部委开展为期两年的车辆运输车联合执法行动，分阶段开展整治，第一阶段督促企业将严重违规的“双排车”限期整改为“单排车”；第二阶段督促企业将“单排车”整改为GB1589-2016要求的标准化车型。
7、加大督导考核力度
非法改装和超限超载，主观上是道路货运企业，车辆生产、改装企业为了追求超额利润而突破安全底线，客观上也存在着地方政府及有关部门的监管措施还不完善、监管职责还不落实等问题。
经过多年治超高压态势，一些地方政府对治超工作重视程度有所下降，源头监管的措施落实不到位，治超威慑力不足，加之部门间权责分散，协作机制不完善，监管责任尚未完全落实，难以从根本上消除非法改装和超限超载的利益驱动。而近年来出台的一系列治超政策和措施是比较健全的，有关各部门治超职责分工也是明确的。关键在于抓执行、抓落实。下一阶段，全国治超办将制定全国治超工作督导检查制度，并组织各部委深入各地一线开展督导检查。同时五部门也将加快建立健全本系统督导检查机制，定期或不定期地组织开展不同范围、不同层面的督导检查活动，确保各地在政府统一领导下，各部门执行政策不走样、落实职责不打折、完成时间不拖延。对发现非法改装和超限超载的车辆，或者因此导致重大人员伤亡和财产损失的，要严格开展责任倒查，认真排查车辆生产、改装、注册登记、市场准入、检验检测、货物装载、路面检测执法等各个环节的失职、渎职行为，依法严肃追究相关责任人的责任。